Ennek a cikknek a megírását az a szándék vezette, hogy bemutatásra kerüljön az országban elsőként Szeged és Hódmezővásárhely között megépülő, kormánybiztosi felügyelet alatt futó, nemzetgazdasági szempontból kiemelt és vitathatatlanul közlekedési innovációt jelentő tram-train (vasút-villamos) projektnek néhány olyan dilemmája, melyek nem a műszaki kérdésekkel kapcsolatosak.
Amiről a cikk szól, az egyrészt annak a projektszemléletnek a rövid bemutatása, amellyel a mérnökszervezet támogatta és jelenleg is támogatja a projekt sikeres megvalósítását, másrészt jogi oldalról történő megközelítése a projekt teljesítési fázisának. Ez utóbbi során a cél a jogi háttér kezdeti hiányosságainak, adott esetben inkoherenciájának és a hiányosságok megszüntetése érdekében tett főbb jogalkotói lépéseknek a bemutatása.
Mérnök szolgáltatói projektszemlélet
Számos felfogás, megközelítés létezik a projektvezetés tárgykörében. Az építőmérnöki létesítmények megvalósítását célul kitűző projektek esetében Görög Mihály nevével is fémjelzett terminológia és a négyfázisú projektciklus modellje (ábra) azok, amelyek a korábbi munkák során és a Szeged–Hódmezővásárhely vasút-villamos projekt esetében is megfelelő támpontot adtak. A mérnökszervezetek projektciklusban való megjelenése szerencsésebb esetben már a projektkialakítás vagy odaítélés fázisában bekövetkezik. Kevésbé hatékony, ha ez a szerep a teljesítés fázisában jelenik meg, mert ekkor a tevékenysége lényegében a műszaki ellenőri feladatokra redukálódik. A tárgyalt projekt esetében a mérnök szerepe szerencsésen az odaítélés fázisában kezdődött, jelenleg a projekt a teljesítés fázisának végénél tart, miután lezárás előtt van a műszaki átadás-átvételi eljárás. Gyakorta használt kifejezés a mérnöki szakmában, de a hétköznapi életben is a projekt, de mit is jelent valójában? Tevékenységfolyamatot, amelynek végeredményeként megvalósul például egy létesítmény, vagy magát a végeredményt? Projekt alatt e felfogásban olyan tevékenység értendő, amely egy szervezet – ez lehet akár a kormányzat, akár egy gazdálkodó társaság – stratégiai tervéből levezetett cél (projekteredmény) elérésére, megvalósítására irányul, meghatározott pénzügyi és időkorlát mellett egy olyan állapot létrehozására, mely korábban a projekteredményt használó, hasznosító szervezet számára még nem létezett.
Projekteredmény alatt esetünkben a vasút-villamos integrált közlekedési rendszer járműoldali és infrastrukturális feltételeinek a megvalósulása értendő. Általánosságban a projekteredmény tartalmi-terjedelmi behatárolás eredményeként meghatározott funkcionális és nemfunkcionális képességek működését biztosító materiális és nem materiális eszközök összességeként definiálható. Bármilyen típusú projektet vizsgálva mindegyikhez tartoznak belső érdekeltek és külső érintettek. Projektszereplők alatt azon belső érdekeltek csoportjába tartozó egyéneket, szervezeteket értjük, melyek a projekteredmény megvalósításában, annak működtetésében anyagi vagy nem anyagi érdekkel rendelkeznek. E szereplők közül kiemelkedő fontosságú a projektgazda, mely szervezet felel a projekteredmény pontos tartalmi-terjedelmi behatárolásáért, annak létrejöttéért a rögzített idő és pénzügyi korlátok betartása, betartatása mellett. A vasút-villamos integrált közlekedési rendszer járműoldali projektgazdája a MÁVStart Zrt., míg az infrastrukturális háttér megteremtésének projektgazdája a NIF Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zártkörűen Működő Részvénytársaság (továbbiakban NIF Zrt.). A 1552/2018. (XI.5.) számú kormányhatározat dr. Lázár János országgyűlési képviselőt a projekt kormánybiztosává nevezte ki, továbbá a dr. Palkovics László miniszter vezette Innovációs és Technológiai Minisztérium (ITM) fogja öszsze és irányítja a közlekedési infrastruktúra fejlesztését, ezen belül kiemelt szerepet tölt be a Vasúti Hatósági Főosztály. A teljesítési fázis fontos szereplői a járműgyártó, a vasúti infrastruktúra tervezését és építését végző tervezők, vállalkozók, a tanúsítást végző szervezet, valamint a mérnöki szolgáltatást nyújtó szervezet (ECO-TEC-VHU Konzorcium). A projekteredmény működtetésének három legfontosabb szereplője a személyszállítási szolgáltatást vontatási szolgáltatással együtt nyújtó vállalkozó vasúti társaság, azaz a MÁV-Start Zrt., továbbá a pályahálózat-működtető vasúti társaság, mely szerepet a tram-train hálózaton a MÁV Zrt. tölti be, kivéve a szegedi villamosvasúti hálózat tram-train közlekedéssel érintett szakaszát, ahol a Szegedi Közlekedési Társaság (SZKT) mint integrált vasúti társaság a pályahálózat-működtető. A Szeged–Hódmezővásárhely vasút-villamos projektet az a közlekedéspolitikai stratégiából következő cél indukálta, hogy Magyarországon elsőként Szeged és Hódmezővásárhely között valósuljon meg – amennyiben megtérülési számítással is igazolható – ez a fajta innovatív közlekedési koncepció.
Fotók: NIF Zrt.
A megvalósításra rendelkezésre álló pénzügyi és időkorlátot és természetesen az alprojektek tartalmi, terjedelmi behatárolását, azaz a műszaki tartalmát, az egyes járműszállítási és vállalkozási szerződések rögzítik. A teljes projektet tekintve – vagyis, ha a négy alprojekt megvalósul – a projekteredmény nem lesz más, mint maga a vasút-villamossal történő személyszállítási szolgáltatás nyújtásának jármű- és vasútiinfrastruktúra-oldali biztosítottsága. Természetesen a szolgáltatás nyújtásának humánerőforrás-oldali (járművezetők, karbantartó személyzet stb.) feltételeit, valamint a jogi kereteit (pályahálózat- működtető és személyszállítási szolgáltatást nyújtó vasúti társaság kijelölése, pályaműködtetési szerződés aktualizálása stb.) is meg kellett és kell teremteni, ez azonban már elsősorban a MÁV csoport tagjainak és felügyeleti szerveinek a feladata. A mérnökszervezet feladata alapvetően a vasút-villamossal történő személyszállítási szolgáltatás nyújtásának infrastruktúraoldali biztosítottságához vezető folyamatok támogatása. A megvalósulás során azonban a feladatok számos új kihívás elé állították a mérnök szolgáltató szervezetet. Széles körű egyeztetést kívánt a folyamatos munka az egyes projektszereplők között, ami okán a mérnök szolgáltató mint jó gazda koordinálta a projektszereplőket és a folyamatokat egyaránt.
Hogy milyen, a szokásostól eltérő körülmények voltak, abból néhány, a teljesség igénye nélkül az alábbiakban kerül bemutatásra.
• Az aktív kormánybiztosi jelenlét nem szokványos mérnöki feladatokat is generált és generál, „a posteriori”: többletfeladatokat ró és szélesebb projektértelmezést vár el a mérnöktől, ugyanakkor hatékony támogatást is biztosít mind a mérnöki tevékenységhez, mind a teljes projekt megvalósítása szempontjából, legyen ez akár forrásbiztosítás, akár jogszabály-módosítási kezdeményezés menedzselése.
• A szokásostól eltérő feladatként hárult és hárul a mérnökszervezetre, hogy aktív részese kell legyen a projektkommunikációnak, ami havi rendszerességű részvételt jelent a helyi rádióban, melyhez rendszeres újságírói megkeresések is társulnak, kiegészülve azzal az elvárással, hogy a sajtó munkatársait nem igazán érdekli, hogy a mérnöknek mely alprojekthez van szerződéses kapcsolata, és melyhez nincs, mindenre elvárják a választ, legyen az jármű-vizsgáztatási kérdés, járművezetők oktatása, avagy a kivitelezés aktuális állása.
• Mérnöki szolgáltatási szempontból a teljesítést terhesebbé tette és teszi az a tény, hogy a vasút-villamos járműbeszerzési alprojektnek és a vasúti infrastruktúrák megépítésének projektgazdája elkülönül. Ennek következménye egy több lépcsőn keresztüli és így lassúbb, időnként torzuló információáramlás, ami nehézségeket okoz. Tekintettel a projekt innovatív jellegére, számos új szolgáltatási funkció megfelelő működésének biztosítása, a különböző működési próbák, próbaüzem lebonyolítása, a szintén innovatív jelleggel bíró járművek rendelkezésre állásával biztosítható legcélszerűbb módon. Problémát jelent azonban, hogy a tram-train járművek az infrastruktúra-alprojektek működési próbáinak, próbaüzemének megtartásához mind időpontban, mind időtartamban erősen korlátozottan állnak csak rendelkezésre.
• Ugyancsak nehézséget jelent, hogy olyan, valójában műszakilag indokoltan egy kézbe tartozó pálya menti ellenőrző-irányító és jelző alrendszer részét képező rendszerelem, mint a VETRA berendezés telepítése meg lett osztva a közúti vasúti infrastruktúra kiépítésére és az országos közforgalmú vasúti infrastruktúra átépítésére szerződött vállalkozók között, úgy, hogy nincs egy egységes, a megrendelő és az üzemeltető elvárásait tükröző feltétfüzet. Ez az adottság számos vita forrása a projekt teljesítési fázisának kezdete óta.
Fotók: NIF Zrt.
Jogi háttér
A következőkben a jogi környezetnek a projekttel párhuzamosan futó fejlődéséről lesz szó, arról, hogy a jogalkotó lépésről lépésre igyekezett a vasút-villamos jogszabályi hátterének hiányosságait csökkenteni, a jogi szabályozottságát kiszélesíteni, pontosítani.
Jogi hátterét tekintve mi is az a vasútvillamos?
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/797 (2016. május 11.), a vasúti rendszer Európai Unión belüli kölcsönös átjárhatóságáról című irányelve, a vasút-villamost egyrészt mint tömegközlekedési koncepciót, másrészt mint járművet definiálja: A 2016/797 EU Irányelv 1. cikk (6) szerint: A vasút-villamos olyan tömegközlekedési koncepció, amely lehetővé teszi a helyiérdekű vasúti infrastruktúrán és a nagyvasúti infrastruktúrán való kombinált működtetést.
A 2016/797 EU-irányelv 2. cikk (18) az alábbi megfogalmazást adja:
A vasút-villamos olyan jármű, amelyet a helyiérdekű vasúti infrastruktúrán és a nagyvasúti infrastruktúrán való kombinált használatra terveztek. Mivel a helyiérdekű vasúti infrastruktúra megfogalmazás – a MÁV-HÉV Zrt. infrastruktúrájára gondolva – esetleg félreérthető, rögzítsük, hogy a 2016/797-es EU-irányelv I. fejezet 2. cikk (29) miként határozza meg a helyiérdekű vasút fogalmát: A helyiérdekű vasút olyan városi és/vagy elővárosi vasúti közlekedési rendszer, amely (az EN 15227:2011 alapján) C-III vagy C-IV törésbiztonsággal rendelkezik, és amelyek járműveinek szilárdsága legfeljebb 800 kN (hosszirányú nyomóerő a kapcsolási ponton). A helyiérdekű vasúti rendszerek rendelkezhetnek saját pályatesttel, vagy pályatestük lehet a közúttal közös, és járműveik általában nem vesznek részt a távolsági személy- vagy áruszállítási forgalomban.
Nézzük meg, hogy a magyarországi jogi környezet hogyan, és nagyon fontos kérdés, mikortól képezi le ezeket a fogalmakat, annak tudatában, hogy a Szeged–Hódmezővásárhely vasút-villamos projekt vállalkozási szerződések szerinti kezdete 2017 második féléve.
Fotók: NIF Zrt.
A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (továbbiakban Vtv.) 2018. január 1-jétől tartalmazza a vasút-villamos (tram-train) rendszerre vonatkozó rendelkezéseket, (beiktatta a 2017. évi LXIII. törvény 28. § (2), hatályos: 2018. I. 1.) ahol a törvény I. fejezet Értelmező rendelkezések 2. § 1.11. pontja vasúti járműként definiálta a vasút-villamost, az alábbiak szerint: az országos vasúti pályahálózaton és városi, helyi vagy elővárosi vasúti pályahálózaton való közlekedésre egyaránt alkalmas vasúti jármű. Ezt a definíciót módosította a 2019. évi CXV törvény 23. § (1), (hatályos: 2020. VI. 16.) a következők szerint: a vasút-villamos (tram-train) olyan vasúti jármű, amelyet a könnyű vasúti pályahálózaton és az országos vasúti pályahálózaton való kombinált használatra terveztek. Ez utóbbi, jelenleg hatályos megfogalmazás gyakorlatilag leképezi a 2016/797 Irányelv 2. cikk (18) pontját. A Vtv. I. fejezet Értelmező rendelkezések 2. § 2.26. pontja (beiktatta a 2017. évi LXIII. törvény 28. § (4) 2018. január 1-jétől hatályba lépve rögzíti a vasút-villamos pályahálózat fogalmát az alábbiak szerint: vasút-villamos pályahálózat az országos vasúti pályahálózat, a helyi, a városi és az elővárosi vasúti pályahálózat azon részeinek összessége, amelyen a vasút-villamos közlekedik, vagy vasút-villamossal szolgáltatást kívánnak végezni. Látható egyrészt, hogy megjelenik a jogszabály szövegében a vasút-villamos mint szolgáltatás, ugyanakkor fennáll az a pontatlanság (inkoherencia), hogy a Vtv. I. fejezet Értelmező rendelkezések 2. § 1.11. jelenleg hatályos pontjában olyan fogalom szerepel, a könnyű vasúti pályahálózat, amely viszont nem szerepel – holott logikus lenne – a 2. § 2.26. pontban szereplő vasút-villamos pályahálózat definíciójában. Joggal merül fel a kérdés, hogy mit takar a könnyű vasúti pályahálózat fogalma. Erre a kérdésre indirekt választ lehet kapni, következtetve az alábbiakból. A Vtv. I. fejezet Értelmező rendelkezések 2. § 7.5. pontja (megállapította a 2019. évi CXV. törvény 23. § (5), hatályos: 2020. VI. 16.) szerint: könnyű vasút olyan városi vagy elővárosi vasúti közlekedési rendszer, amely (az EN 15227:2011 alapján) C-III vagy C-IV törésbiztonsággal rendelkezik, és járműveinek szilárdsága legfeljebb 800 kN (hosszirányú nyomóerő a kapcsolási ponton), a könnyű vasúti rendszerek rendelkezhetnek saját pályatesttel, vagy pályatestük lehet a közúttal közös, és járműveik általában nem vesznek részt a távolsági személyszállítási vagy árufuvarozási forgalomban. Ez a megfogalmazás nagyon hasonló a 2016/797-es EU-irányelv I. fejezet 2. cikk (29) szerinti „helyiérdekű vasút” fogalmával. A könnyű vasúti (pálya)hálózat kifejezés a 413/2020. (VIII. 30.) számú, a vasúti rendszer kölcsönös átjárhatóságáról szóló kormányrendeletben is szerepel, a rendelet azon részében, ahol rögzítésre került, hogy a rendelet hatálya mire nem terjed ki.
1. § (4) E rendelet hatálya nem terjed ki:
a) a városi vasúti hálózatok és járművek közül:
aa) a metró hálózatára és járműveire,
ab) a földalatti vasút hálózatára és járműveire,
ac) a villamos hálózatára és járműveire,
ad) a fogaskerekű hálózatára és járműveire,
b) a könnyű vasúti hálózatok és járművek közül:
ba) a helyiérdekű vasút (HÉV) hálózatára és járműveire,
bb) a vasút-villamosra (tram-train).
A Vtv. I. fejezet Értelmező rendelkezések 2. § 7.5. pontjából és a 413/2020. (VIII. 30.) számú kormányrendelet fent idézett 1. § (4) megfogalmazásából lehet levonni azt a következtetést, hogy a jogalkotó könnyű vasúti (pálya)hálózat alatt a helyiérdekű vasút (HÉV) pályahálózatát bizonyosan érti, de az 1. § (4) b) bb) alpont megfogalmazásából nem derül ki, hogy a jogalkotó vasút-villamos alatt ez esetben csak a tram-train járművet érti-e (valószínűleg igen), vagy a tram-train pályahálózatát is. A jogi háttérrel kapcsolatosan leírtakból határozottan érzékelhető azonban a jogalkotói szándék, hogy az Európai Unió és a hazai jogi szabályozási terminológiákat összhangba hozza, és az is látható, hogy a hazai jogszabályi megfogalmazások, szabályozások a projekt 2017-es kezdete óta hány alkalommal kerültek pontosításra, egészültek ki.
A mérnöki munka során a hazai jogi szabályozás hiánya vagy nem egyértelműsége esetén minden esetben az EU-irányelvekben foglaltakat vettük alapul. A vasút-villamos pályahálózat esetében a Vtv. I. fejezet Értelmező rendelkezések 2. § 2.26. pontja adta definíció volt a mértékadó, ami a gyakorlatban úgy nyilvánult meg, hogy a Szeged–Hódmezővásárhely tram-train pályahálózat a vállalkozási szerződések tekintetében is megbontásra került, egyrészt olyan országos közforgalmú vasúti (nagyvasúti) pályahálózati szakaszra, ahol az Országos Vasúti Szabályzat I. (továbbiakban OVSZ I.) előírásai az érvényesek, másrészt közúti-vasúti (villamos) pályahálózati szakaszra, ahol az Országos Vasúti Szabályzat II. (továbbiakban OVSZ II.) előírásai az érvényesek.
Fotók: NIF Zrt.
Kissé bonyolultnak tűnhet a jogi háttér, de kijelenthető, hogy ma már lényegesen nagyobb az EU-s és a hazai jogi szabályozás közötti összhang, ami azonban a projekt 2017. évi kezdetén még korántsem volt így. Érdekes kérdésként merült fel továbbá már a kiviteli tervek készítése során, hogy az OVSZ I. vagy az OVSZ II. hatálya alá tartoznak-e azok a vasúti pályaszakaszok, melyek az országos közforgalmú vasúti pályahálózati szakaszt kötik össze a közúti-vasúti (villamos) pályahálózati szakasszal. Ilyen vonalrész mind Hódmezővásárhelyen, mind Szegeden található. A vasúti pálya maga OVSZ II. előírásai szerint terveződött, tehát nem országos közforgalmú vasúti pályahálózati szakasz, azonban nincs felsővezetéki rendszer – 600 V DC – ezen vágányok felett.
Kérdés, lehet-e így OVSZ II. hatálya alá tartozó közúti-vasúti (villamos) pályaszakasznak tekinteni ezen vonalszakaszokat. Ha dogmatikusan nézzük az OVSZ II.-t, akkor ahhoz, hogy villamosvasúti szakaszról beszélhessünk, hozzátartozik az, hogy a pálya felett legyen 600 V DC felsővezetéki rendszer. Ismert azonban, hogy ma már számos olyan szuperkondenzátoros vagy akkumulátoros villamosvasúti jármű van, mely rövidebb szakaszon (1–3 km) képes felsővezetéki hálózat nélkül közlekedni, például Spanyolországban, Zaragoza városában a külső városrészeken hagyományos villamosként közlekedik az ott rendszeresített jármű, azonban a belvárosi szakaszon áramellátás (felsővezetéki rendszer) városesztétikai szempontból nem lett kiépítve, így a belvárosban a járműbe beépített energiatároló rendszer segítségével történik a járművek közlekedése. Ettől még villamosnak tekinti mind a közlekedési vállalat, mind az ottani felügyeleti szerv.
Ezen és hasonló példák alapján közúti vasútnak tekintettük ezeket a szakaszokat, aminek következtében a pályára megengedett maximális sebesség is ennek figyelembevételével került kitűzésre. Gyakorlati szempontból jelentősebb probléma volt minden projektszereplő számára, hogy a vállalkozási szerződések hatálybalépését követően – 2017. év második félévében – a vállalkozók elkezdték a kiviteli tervek készítését, melyeket szerződésük szerint a pályahálózat-működtetővel el kellett fogadtatniuk, azonban a pályahálózat-működtető kijelölésére csak 2019. április 12-én került sor az ITM által. Közvetetten ugyan, de az is problémát jelentett, hogy a személyszállítási szolgáltatást nyújtó vállalkozó vasúti társaság kijelölése csak 2020. január 7-én történt meg.
Összefoglalva, az előzőekben leírtak egyrészt röviden bemutatták a mérnökszervezet projektmenedzselési alapelveit, másrészt felvillantottak néhány képet arról a háttérkörülményről, hogy a projektteljesítési szakaszban a vasút-villamoshoz kapcsolódó jogi szabályozás, beleértve a pályahálózat-működtető és a személyszállítási szolgáltatást nyújtó vasúti társaság kérdését, milyen értelmezéseket kapott a projekt különböző fázisaiban, hogyan, milyen lépésekben folyt a jogszabályi környezet adaptálása és változtatása annak érdekében, hogy a szabályozás tekintetében lefedetlen területek minél inkább lefedetté váljanak. A jogi szabályozás további pontosításának szükségességét a szabályozó szervek is elismerik. A napjainkban felálló Vasúti Műszaki Bizottság Tram–Train Albizottságának munkája ebben jelentős szerepet tud majd vállalni, amelyben feladat hárul mind a jogi, mind pedig a műszaki ismeretekkel rendelkezőkre.
Valamennyi projektszereplő bízik benne, hogy Szeged és Hódmezővásárhely között az országban elsőként megvalósuló vasút-villamos integrált közlekedési rendszer közlekedéspolitikai értelemben is sikeres lesz, és több hasonló beruházás is el fog indulni az elkövetkező években. Az itt élő vagy közlekedő emberek tervezetten 2021. év végétől egy olyan új, magas színvonalú utazási komfortot biztosító közlekedési módot vehetnek majd igénybe, mely mindennapi életükre pozitív hatást fog gyakorolni, és így a projekt társadalmi hasznosságához sem fér majd kétség.
